「도시 및 주거환경정비법」은 `도시환경 개선`과 `주거생활의 질을 높이는데` 그 목적이 있다. 도시정비사업의 지연으로 인한 주택 공급의 단절은 주택시장 수급의 불균형을 초래하고 사업의 갈등 요인만 증폭된다. 도시정비사업은 사업준비단계, 사업시행단계, 관리처분단계 및 완료단계로 나눌 수 있으며, 사업 주체 구성을 마치고 시공자를 선정하는 것은 도시정비사업의 방향을 가늠할 수 있다.
서울시가 2023년 3월 27일 시공자 선정 시기를 조합설립인가 후로 정함에 따라 사업시행자는 조합설립인가 후 시공자를 선정할 수 있지만, 시공자는 조합 설립 이전부터 해당 사업지에 관심을 두게 된다. 기존 도시정비사업이 과다한 규제와 너무 긴 절차로 인해 조합과 시공자 간의 갈등 등으로 번지자 서울시는 신속통합기획을 도입했지만, 여전히 갈등은 계속되고 있다.
갈등의 속성이 `상호의존적인 둘 이상의 주체 간에 발생하는 현상`이라 한다면 사업시행자와 시공자 간의 갈등은 필연적이다. 일반적으로 도시정비사업에서 대두되는 갈등 주체 및 유형은 토지등소유자 간, 토지등소유자와 임차인 간, 사업시행자와 공공 간 그리고 사업시행자와 시공자 간의 갈등이며, 여기서는 사업시행자와 시공자 간의 분쟁인 갈등에 대해서 알아보도록 한다.
사업시행자와 시공자 간의 갈등에 관한 연구사례를 들여다보면 갈등의 요인으로 ▲조합과 시공자 간의 공사비 인상에 대한 갈등 ▲시공자의 대여금 대여 중단에 따른 조합과 시공자 간의 갈등 ▲시공자의 조합 운영에 대한 간섭으로 인한 문제 ▲개발이익과 상충되는 공사비 책정문제 등이 있으나 일반적으로 첨예하게 대립하는 이유는 ▲조합과 시공자 간의 공사비 인상에 대한 갈등이라고 할 수 있다. 또 최근 부동산시장의 침체에 따른 ▲공사비 지급 지연에 따른 갈등도 대두되고 있다.
정부는 조합과 시공자 간의 공사비 갈등을 해소하기 위해 공사비검증제도 등을 두고 있으나 공사비 공개가 현실화되지 않는 경우, 공사비 검증은 시공자가 주장하는 공사비에 대한 적정성만을 확인하는 것에 불과하여 오히려 시공자에게 정당성을 부여할 수 있다. 따라서 시공자 선정 시 시공자가 제안한 사업제안서에 대한 철저한 분석과 건축심의 완료 후 적산업체를 선정해 공사비에 대한 사전점검이 필요하다.
일반적으로 조합을 운영하는 임원들은 도시정비사업에 대한 지식이 일천하고 체계적인 교육프로그램 또한 부족하다. 따라서 조합 임원들의 역량 강화가 필요하며, 선임 이후 1년 이내에 필수 이수 교육 과정을 개설해야 한다. 시공자와의 공사비 갈등 해소의 첫 단추는 조합 임원들의 역량이다.
최근 공사비를 제때 완납하지 못해 시공자에게 연체이자를 지급해야 할 상황에 놓여 있는 사업장이 왕왕 발생하고 있다. 최근 T조합은 아파트 내 임대아파트ㆍ근린생활시설부지ㆍ임대아파트 매각 등을 통해 잔금을 마련해 자금을 마련할 계획이나 부동산시장은 녹록지 않다. 그리고 공사비 잔금을 치르지 못하면서 입주가 지연됨에 따라 조합원들은 확약서를 쓰고 입주를 하는 상황이다.
O조합은 부동산시장의 침체로 관리처분계획에 반영된 조합보유분 아파트와 상가의 분양이 지연되는 사이 분양가의 하락으로 매각 시기를 늦추게 됐고, 이로 인해 시공자에게 일부 공사비를 미지급하는 상황에 발생했다. 조합은 공사도급계약서의 공사비 계약금액에 분양용역이 포함돼 있어 조합보유분 아파트 및 상가의 미분양에 따른 공사비 지급 지연은 시공자의 책임이라 주장하며 서로 맞서고 있다.
도시정비사업은 토지등소유자의 의지에 따라 사업 기간이 유동적이며 일반적으로 10년 이상이 걸리고, 정부의 부동산 정책은 정권에 따라 변함에 따라 분양가를 정확하게 책정할 수 없어 조합원 부담금을 산정하기가 매우 어렵다. 도시정비사업은 비례율을 적용해 분담금을 산정하고 있으나 이는 감정가에 따른 조합원 부담분이며, 일반분양에 따른 조합원 부담분은 쉽게 예측할 수 없다.
부동산시장인 주택시장은 공공과 민간이 양분하고 있고, 도시정비사업은 민간이 주도한다. 도시정비사업은 주거생활의 질을 높이는 데 그 목적이 있으며, 토지등소유자는 신축 건물을 선호하게 돼 사업에 관한 관심이 높다. 도시정비사업의 성공은 사업성에 달려 있으며, 일반분양가가 사업의 성패를 좌우한다. 하지만 조합은 분양에 대한 지식이 부족해 일반적으로 시공자가 조합으로부터 의뢰를 받아 일반분양을 하게 된다.
일반분양을 하는 시공자는 분양에 대한 책임을 지고, 조합은 공사비 지급에 대한 책임을 지게 된다. 만약 공사도급계약서의 공사금액에 분양용역이 포함돼 있다면 분양에 대한 책임은 시공자에게 있으며, 분양 지연 또는 미분양으로 인한 공사비 지급 지연의 책임 또한 시공자에게 있다 할 수 있다. 대부분 공사비 인상에 대한 갈등은 인상항목에 대한 원가공개로 해소될 수 있다. 원가공개가 되는 경우 조합은 적산과 검증을 통해 적정공사비 인상을 할 수 있기 때문이다.
도시정비사업은 절차법으로서 건축심의를 거친 사업시행계획과 조합원 부담금액을 결정하는 관리처분계획에 따라 진행되며, 그 시기는 부동산시장 상황에 따라 유동적이어서 공사비 인상 또한 부동산시장 상황과 연동함으로 예측하기 어렵다. 따라서 시공자와의 공사비 분쟁은 `시공자 선정 시 제안한 사업제안서의 철저한 분석과 건축심의 완료 후 적산업체 선정으로 공사비 사전점검, 사업시행인가 조건 분석 및 이행 여부 확인과 공사비검증제도 활용`으로 풀어야 한다.
조합과 시공자는 협력적 파트너십이 필요하다. 시공자는 공사도급계약서를 성실히 이행해야 하고, 조합은 사전에 충분한 역량을 확보하고 전문가의 도움을 받아 사업제안서의 공사비에 대한 정확한 데이터를 확보해야 한다. 이는 공사비 인상을 최소화할 수 있기 때문이다. 결론적으로 시공자와의 공사비 분쟁은 시공자의 책임의식과 조합의 사전준비에 해소방안이 있다.
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